В Верховной Раде зарегистрирован законопроект, согласно которому предлагается укрупнить районы Николаевской области и из 19 в итоге получить 4. Кроме того, недавно заговорили о том, что якобы в правительстве предлагают образовать не четыре района, а три. Так ли это, а также что будет после реформы с райгосадминистрациями, нужны ли общественные слушания по вопросу укрупнения громад, рассказал в интервью интернет-изданию «Мой город» директор Николаевского центра развития местного самоуправления Валентин Бойко.
— Почему предлагается образовать именно четыре района? Чем это обосновывается?
— Сейчас в Николаевской области 19 районов. И подан законопроект Андреем Вадатурским, Николаем Федоруком за номером 9279 по поводу образования в Николаевской области 4 районов. Это логично, поскольку связано с тем, что в Николаевской области согласно с распоряжением Кабмина от 4 июля 2018 года «Об утверждении списка госпитальных округов», образовано 4 госпитальных округа: Николаевский, Вознесенский, Первомайский и так называемый Восточный — Баштанский. В законопроекте просто продублированы границы госпитальных округов, утвержденные Кабмином. Почему по госпитальным округам? Потому что основная функция самоуправления районного уровня — предоставление медицинских услуг вторичного уровня.
— А почему именно по госпитальным, а, например, не по образовательным округам?
— Вопрос в том, что уместна привязка к Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти от 1 апреля 2014 года. Кстати, многие забывают, что в концепции говорится еще и о территориальной организация власти. Модернизация центральных органов исполнительной власти, улучшение и эффективность работы местных администраций — это тоже вопрос реформ. И согласно этой концепции, четко определено, какие основные полномочия передаются и на какой уровень. Соответственно, на районном уровне остаются, насколько я помню, — обучение и воспитание детей в школах-интернатах и предоставление медицинских услуг вторичного уровня. Если мы говорим о первичном, базовом уровне, где находятся громады, то его можно охарактеризовать таким словом как доступность. То, что касается районного уровня, то его можно охарактеризовать таким термином как качество или предоставление стационарных услуг, которые сейчас, кстати, предоставляются в центральных районных больницах. И областной уровень, или региональный, можно обозначить таким словом как специализация — школы-интернаты, специализированное образование, региональные программы.
— А кто-то просчитывал именно в экономическом плане образование именно четырех районов? Каким должен быть бюджет, например.
— Это просчитано при создании госпитальных округов — состояние дорог, доступность, инфраструктура, бюджетная способность. Повторюсь, что касается районного уровня, то его основная самоуправленческая функция — это предоставление вторичной медицинской помощи. Поэтому и логична привязка будущих районов к госпитальным округам. А не наоборот. В принципе административные районы границ могут не совпадать с границами госпитальных округов. Но в нашем случае совпадают, и это правильно.
— А что будет с руководителями районов? Сейчас 19 районов, значит 19 руководителей райсоветов, райгосадминистраций. Как теперь будет: будет ли один руководитель района, что будет с РГА?
— Те полномочия, которые ранее выполнялись и реализовывались на уровне района, сейчас перешли или переходят на уровень объединенных территориальных общин. И это большой прогресс, который наблюдается на базовом уровне. Люди поверили в реформы. Количество созданных общин 876 в Украине и 41 община в Николаевской области говорит о том, что у нас есть успехи на этом уровне. При этом отсутствует продвижение реформ на районном уровне. Поскольку большинство полномочий и ресурсов для их исполнения осядет на базовом уровне, отпадает необходимость районным советам дублировать функции, которые переданы или передаются общинам. По сути объединенная община не является укрупненным сельсоветом. Это, скорее всего, мини-район по функциям и полномочиям.
— Останутся ли райсоветы?
— Остаются. По крайней мере планируются в изменениях к Конституции, но со своими исполнительными органами. В четырех новосозданных районах Николаевской области будет четыре районных совета. И согласно Концепции местного самоуправления и территориальной организации, при районных советах будут созданы собственные исполнительные комитеты.
— Это будет аналог РГА?
— Это будет другая природа работы исполнительного органа местного самоуправления районного уровня. При районных советах будут созданы органы под ответственность депутатского корпуса. Если раньше глава РГА назначался из Киева и был руководим им, то теперь ответственность за формирование исполнительного органа и тех заданий, которые стоят перед ним, будет за представительским органом. Концептуально реформа местного самоуправления предусматривает ликвидацию райгосадминистраций и должности главы РГА. Про райгосадминистрации в ближайшее время можно будет забыть.
— Через год-два?
— Я думаю, до 2020 года. Есть такой законопроект 2217, который приведет в порядок систему администрирования с учетом концепта реформы. Надзор и контроль за решениями местных общин будет предоставлен префектуре. Эта же институция будет координировать подразделения центральных органов исполнительной власти на определенной территории, например, в границах района. По сути, префектура будет в каждом районе. Кроме того, будет райсовет и при нем исполком на данной территории. Но это уже институция местного самоуправления.
— Будут ли сокращения работников? Сейчас есть работники РГА, аппаратов.
— В начале реформы мы очень боялись этого вопроса. Люди говорили, что будут сокращения, в том числе массовые. Но столкнулись с тем, что есть кадровый голод. Сокращение самого по себе не вызывает проблем. Связано это с тем, что люди имеют возможность перейти на работу в ОТГ — в аппарат, исполнительные органы ОТГ. Это полностью решает вопрос. Я не могу отвечать на 100%, но в начале реформы в Польше было около 400 служащих местного самоуправления и госслужащих. Госслужащих из них было 300 тысяч и 100 тыс. — местного самоуправления. После реформы все с точностью наоборот: 300 тысяч с достойной зарплатой работают в органах местного самоуправления и 50 или 70 тысяч остались в государственных органах. То есть наоборот, надо искать кадры и сейчас, если мы говорим с главами громад, заместителям, секретарями советов, ОТГ, все говорят о том, что классный специалист — это золотая акция.
— А как будут проходить выборы в этих четырех районах?
— Как и сейчас, очередные выборы в органы местного самоуправления. То есть райсоветы выполняют представительские функции тех громад, которые размещены на территории района. Соответственно будут выборы на базовом уровне, который будут представлять общины, на районном и областном.
— Будут ли изменения в теризбиркомах и участковых избирательных комиссиях?
— Это компетенция Центральной избирательной комиссии. Если и будут изменения, они в принципе несущественны. От выборов к выборам границы избирательных округов могут меняться.
— Будут ли после укрупнения районов изменения в полиции, налоговой и других структурах?
— Все это будет представлено в виде или обособленных подразделений, или создания отдаленных рабочих мест. Органы власти будут представлены на всей территории Украины, у нас унитарное государство.
— Сейчас на облсовет будет выноситься вопрос по поводу того, что нужно проводить общественные слушания перед укрупнением районов в четыре. По вашему мнению, нужно ли проводить слушания?
— Я единственное могу сказать, что согласно 85 статье Конституции к полномочиям Верховной Рады Украины входит установление и изменение границ районов. Если мы даже возьмем проект закона 8051 по поводу основ административно-территориального устройства, то согласно 16 статье этого закона, вопрос административно-территориального устройства, установления, реорганизации, ликвидации, создания административно-территориальных единиц решается через законы. И само определение административно-территориальной единицы — это часть территории Украины в установленных, согласно закону, границах, в которых функционируют органы власти и органы местного самоуправления. То есть ключевое — согласно закону. Мнение общественности очень важное, но этот вопрос решают через законы. Есть определенная процедура подачи закона, субъекты законодательной инициативы, и они подают законопроекты, которые рассматриваются в Верховной Раде, и принимается или не принимаются законы, а законодателей избирают люди.
— Если закон в ближайшее время будет принят, допустим, в этом году, сколько времени потребуется на все переформатирование?
— Я хочу сказать, что согласно плану действий, презентованному 23 января премьер-министром Украины, в 2020 году мы должны провести очередные выборы на новой территориальной и административной основе. И следующие пять лет для Украины должны стать годами развития. А это возможно только в том случае, когда мы создадим сеть административно-территориальных единиц на базовом уровне, с условием чтобы они были самодостаточными, то есть способными выполнять возложенные на них полномочия. Такими же должны быть и районы — самодостаточными. То есть под полномочия, которые государство передает на базовый и районный уровень, по принципу субсидиарности, должна быть подведена соответствующая финансово-материальная база.
— То есть до 2020 года вся территория Украины должна быть охвачена самодостаточными общинами?
— Да. Община — это административно-территориальная единица, которая состоит из одного или нескольких населенных пунктов. Это в свете законопроекта 8051. И община априори должна быть способна выполнять функции и полномочия, возложенные на нее. Способная, исходя из кадрового, финансового, инфраструктурного потенциала. Когда самодостаточна община, район, куда входит несколько общин, тогда мы можем говорить о плановом развитии.
— Населенные пункты, которые сейчас являются райцентрами, потеряют такой статус, когда будет четыре района?
— Будут ликвидированы, условно говоря, старые и созданы новые районы. Новый район будет правопреемником тех районов, которые вошли в его состав.
— А останутся ли города областного подчинения?
— Города областного подчинения, например, Первомайск, станет центром Первомайского района. Вознесенск – центром Вознесенского. Сейчас на законодательном уровне города областного значения признаны самодостаточными общинами. Если это не административный центр района или области, то они в своих правах ничем не будут отличаться от других общин в сельской местности. Необходимо отходить от дискриминации советских времен: ты — село, я – город.
— В презентации, представленной правительством, было показано три района в Николаевской области. По законопроекту Вадатурского -четыре. Три района — это ошибка в презентации?
— Я не слышал, чтобы было три района. Представлял план действий проведения реформ до 2020 года премьер-министр лично. Безусловно, есть определенная инфографика, которая была показана. Я, например, не нашел ни одного слова, связанного с тем, что в Николаевской области будет три района.
— А есть вообще текстовый файл к этому плану действий, в котором говорится именно об объединении районов Николаевской области в три, а не четыре?
— Текстового файла нет. Есть определенная фантазия определенных изданий или политических деятелей по этому поводу. Понятно, в какой период мы сейчас живем. В отношении того, что будет три района, оснований для такого утверждения не вижу. Я просто хочу напомнить, что Юрий Ганущак — эксперт центрального офиса реформ — был у нас в 2017 году по вопросам госпитальных округов и выступал перед депутатами на сессии облсовета. И он говорил о том, что плановые границы районов должны совпадать с госпитальными округами, как, кстати, и предусмотрено в законопроекте Вадатурского 9279. Более того, он повторил этот концепт и в мае прошлого года, когда мы собирали депутатов облсовета и проводили занятия, в том числе презентовали проект перспективного плана Николаевской области как видение нашего Николаевского центра развития местного самоуправления. И вчера (31 января — ред.) разговаривал с Юрием Ивановичем (Ганущаком – ред.) по телефону, и он сказал, что концептуально ничего не изменилось. Это человек, который владеет методикой и причастен к моделированию не только базового уровня, но и районного.
Словесно я не слышал от премьер-министра каких-то заявлений, что по областям, в том числе о том, что в Николаевской будет три района. На тех презентациях в разрезе областей не было написано, сколько в каждой области будет районов. Если я не ошибаюсь, по шести или семи областям есть законопроекты по районированию. Мы с 2015 года говорим, что из 490 районов мы оставим 100, оставим 24 области и у нас будет порядка 1600-1800 способных общин. И там (в презентации — ред.) схематичный рисунок Украины. Мозаика визуальная о том, что количество районов значительно будет меньше, о чем говорит текстуальная часть в левой части слайда.
Основанием для изменения районирования есть принятые законы. Сейчас есть законопроект, единственный, который все поддерживает. И это законопроект 9279. Очень актуальный и своевременный, к тому же мобилизует ответственность депутатов Верховной Рады по принятию другого очень важного законопроекта 8051 «Об основах административно-территориального устройства». Исходя из тех документов, которые есть в Верховной Раде, мы можем сказать, что предлагается в Николаевской области создать четыре района. И если у кого-то возникает мысль сделать три, восемь или десять районов, пожалуйста, через субъектов законодательной инициативы пусть подают свои законопроекты. Вот и все. То есть я не вижу основания утверждать, что будет три района. Рисунок не является схемой или картой. Концептуальная позиция экспертов центрального офиса реформ, в частности Юрий Ганущака, за последние два года остается неизменной: в Николаевской области должно быть четыре района. Таково мнение экспертов.
Беседовала Юлия Лукьяненко
Ваш комментарий